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譜寫耕地保護工作新篇章——就學習貫徹《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》訪部耕保司負責人
訪談直播  加入時間:2017/2/24 9:11:42     點擊:396
 
《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》(以下簡稱《意見》)是近20年來由中共中央、國務院印發的首個關于土地管理的文件,圍繞構建最嚴格的耕地保護體系,以保護更加有力、執行更加順暢、管理更加高效為目標,推動耕地保護制度政策進一步定型和成熟,為做好新時期的耕地保護工作提供了根本遵循和指引。深刻領會《意見》精神實質,把握政策要點,是當前開展耕地保護工作的首要任務。作為《意見》送審前調研和起草的參與者,國土資源部耕地保護司負責人在前期的調查研究和工作匯報中對中央和文件精神感觸頗深、受益匪淺。近日,他接受記者采訪并深入交流了學習貫徹《意見》精神的有關體會。

  (一)新理念:領會精神實質,確立耕地數量質量生態三位一體保護理念

  耕地保護司負責人指出,《意見》首次以中央文件形式明確耕地是我國最為寶貴的資源的戰略定位,賦予了耕地數量、質量、生態三位一體保護新的時代內涵和新的使命。

  第一,立足耕地是我國最為寶貴的資源戰略定位,系統認識加強耕地保護重大意義。耕地是農村發展和農業現代化的根基命脈,是保障國家糧食安全的基石,是實現兩個一百年奮斗目標、實現中華民族偉大復興中國夢的資源基礎,事關廣大農民切身利益。人多地少的基本國情,決定了我國耕地資源的特殊重要性和戰略性。黨中央、國務院歷來高度重視耕地保護工作,習近平總書記、李克強總理等中央領導同志多次作出重要批示指示,對加強和改進耕地保護提出具體要求。正是如此,《意見》明確耕地是我國最為寶貴的資源的戰略定位,重申兩個絕不能,即已經確定的耕地紅線絕不能突破,已經劃定的城市周邊永久基本農田絕不能隨便占用,再次強調要實行最嚴格的耕地保護制度,像保護大熊貓一樣保護耕地,要堅決守住耕地紅線,保持現有耕地面積基本穩定,這是各級黨委政府的政治責任。

  第二,從增強耕地保護意識出發,重新認識加強和改進耕地占補平衡的特殊意義。耕地占補平衡政策是對工業化、城鎮化建設占用耕地不斷擴大的補救措施。30多年來,在史無前例的工業化、城市化進程中,耕地占補平衡制度發揮了重要的倒逼作用,有效增強了地方保護耕地、節約集約用地意識。當前,中國經濟發展進入新常態,新型工業化城鎮化和農業現代化深入推進,人口增加,耕地后備資源減少,耕地保護、占補平衡也面臨一些新情況新問題。在這樣的大背景下,《意見》客觀分析當前耕地保護制度特別是占補平衡政策面臨的資源枯竭、空間錯配等問題,堅持統籌協調與差別化管理相統一,實事求是,改進耕地占補平衡政策,既增強了耕地保護政策與經濟發展的適應性,使耕地保護政策更加切實可行,又發揮了耕地占補平衡制度的作用,增強了嚴保嚴管、節約優先的用地意識。

  第三,適應新發展理念下統籌推進五位一體總體布局新要求,深刻認識耕地數量質量生態三位一體保護的迫切要求。耕地具有糧食生產、承載生活、發展經濟、優化景觀、保護自然生態、傳承文化、優化空間布局等多種功能,事關經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設方方面面。作為保障國家糧食安全的壓艙石,耕地保護在統籌推進五位一體總體布局中發揮著重要的基礎性作用。圍繞統籌推進五位一體總體布局,《意見》首次將耕地的生態保護建設與堅守耕地數量質量紅線放于同等地位,明確著力加強耕地數量、質量、生態三位一體保護。可以說,這是耕地保護理念和制度的重大創新,是我們做好新時期耕地保護、統籌推進五位一體總體布局的重要使命,必須積極跟進。

  第四,圍繞新常態下推進供給側結構性改革新形勢,正確認識統籌經濟發展與耕地保護的改革需求。正確處理耕地保護與經濟發展的關系,是我國經濟社會發展中的一對基本關系,也是國土資源管理助推供給側結構性改革的重中之重。《意見》用穩中求進的工作總基調統籌政策創新,在構建最嚴格耕地保護政策體系的同時,著力拓展供地渠道、改善用地條件、優化資源配置、降低用地成本,破解耕地保護中遇到的難題。一方面,堅持原則性和靈活性相統一,改進占補平衡實現方式,有力促進資源利用方式和經濟發展方式轉變;另一方面,充分發揮經濟杠桿的作用,加強土地整治和高標準農田建設,落實耕地保護補償和利益調節機制,促進區域、城鄉之間要素流動與平等交換。同時,將追求綠色生態可持續、提高供給質量作為主攻方向,通過數量保護,構筑農業現代化發展底線;通過耕地質量建設,促進農業產品結構優化;通過耕地生態管護,促使農業生產方式綠化

  (二)新方法:把握基本原則,確立加強和改進耕地保護工作的方法路徑

  面對新時期的機遇和挑戰,《意見》確定了哪些加強和改進耕地保護工作的方法路徑?耕地保護司負責人表示,《意見》以創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念為引領,圍繞落實藏糧于地、藏糧于技戰略,從方法路徑上立足于目標導向與問題導向相結合、政府管控與市場調節相協同、統籌協調與差別化管理相統一,研究制定了加強耕地保護和改進占補平衡的政策措施,為國家糧食安全提供資源保障。

  一是目標導向與問題導向相結合。《意見》適應經濟發展新常態和供給側結構性改革要求,立足目標導向,在總結多年探索經驗基礎上,將耕地管控性保護、建設性保護、激勵性保護及時上升為政策制度,進一步增強政策的系統性、整體性和協同性。同時,立足問題導向,處理好發展與保護、占用與補充的關系,解決好資源空間不匹配、責任主體不明確等問題,實事求是解決占補平衡政策在落地中面臨的問題,使政策更加切實可行,更具有可操作性。

  二是最嚴格的耕地保護與節約用地制度相協同。《意見》一方面堅持嚴保嚴管,強化耕地保護意識,強化土地用途管制,強化耕地質量保護與提升;另一方面,注重節約優先,統籌利用存量和新增建設用地,嚴控增量,盤活存量,優化結構,提高效率,實現建設用地總量與強度雙控,并充分發揮占補平衡政策對建設用地擴張的倒逼作用,實現兩個最嚴格的制度相協同。

  三是行政、法律與經濟手段相統籌。《意見》堅持管控與引導相結合,綜合運用行政、法律與經濟手段強化耕地保護,在優化必要行政手段的同時,更加注重法律、經濟手段,通過加大耕地保護財政資金投入、合理分享土地整治收益、實行耕地保護經濟激勵、完善補充耕地資源補償、提高占用耕地成本等多種利益調節機制,充分調動各方保護耕地積極性,提升耕地保護效果。

  四是耕地保護主體的權責利相統一。《意見》按照充分發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用的要求,強化政府耕地保護的主體責任,強化耕地保護目標責任考核,實行耕地保護黨政同責。同時,健全利益調節機制,充分發揮經濟杠桿作用,整合資金,建立區域調節、保護主體補償等多種獎補機制,調動各方面積極性,促進耕地保護責任、保護利益和保護效果相統一。

  (三)新舉措:理解政策要求,健全耕地管控建設激勵多措并舉政策體系

  《意見》主要圍繞兩條主線展開。耕地保護司負責人告訴記者,一方面,是目標導向下的政策定型與成熟,即加強耕地保護,增強政策的系統性、協同性和整體性;另一方面,是問題導向下的改革與創新,即改進占補平衡,提高政策與經濟發展新常態的適應性。

  這位負責人表示:圍繞這兩條主線,《意見》確立了‘3+1’政策體系。其中,‘3’是指耕地管控性保護、建設性保護、激勵性保護的協調統一。

  其一,從源頭上嚴控建設占用耕地,強化耕地管控性保護。嚴保嚴管始終是耕地保護主基調。《意見》提出兩個絕不能,并從以下四個方面進一步強化管控要求:一是充分發揮土地利用總體規劃的整體管控作用。通過新增建設用地規劃計劃安排,引導和調控耕地的建設占用。二是突出對永久基本農田特殊保護。明確永久基本農田劃定是土地利用總體規劃的規定內容,要在規劃批準前先行核定并上圖入庫、落地到戶。三是強化永久基本農田對城市發展的實體邊界約束。要求在編制有關規劃、推進多規合一過程中,與永久基本農田布局充分銜接,城市發展原則上不得突破永久基本農田邊界。四是,提高占用永久基本農田的門檻。對經依法批準占用永久基本農田的,繳費標準按照當地耕地開墾費最高標準的兩倍執行。

  其二,推進耕地質量建設,強化耕地建設性保護。加強耕地質量建設是新時期加強耕地保護的迫切要求。近年來,國家大力推進土地整治與高標準農田建設,實施耕地質量保護與提升行動,有效彌補了建設占用造成的耕地產能損失,為保障國家糧食安全打下了堅實的資源基礎。《意見》在總結十二五成效的基礎上,立足十三五耕地建設性保護目標任務,進一步強化了耕地質量建設要求:一是著力機制創新。建立政府主導、社會參與的工作機制,以財政資金引導社會資本參與高標準農田建設,充分調動各方積極性。如果引領得當,可以調動地方政府和更多社會資本進入,更好發揮集聚效用。二是著力模式創新。全面推進建設占用耕地耕作層剝離再利用,統籌推進耕地休養生息,綜合采取工程、生物、農藝等措施,加快土壤熟化過程,提升土壤肥力,提高耕地的糧食生產能力。三是強化監測評價。建立科學的耕地質量和產能評價制度,定期對全國的耕地和產能水平進行評價;完善耕地質量調查與監測體系,實施耕地質量的監測與成果更新。

  其三,健全耕地保護補償機制,強化耕地激勵性保護。激勵性保護措施是提升耕地保護效果的著力點。在嚴保嚴管的同時,《意見》強調要強化保護耕地的共同成本,理順背后的利益關系,就是要讓保護耕地的地區不吃虧、讓保護耕地的群眾得實惠。《意見》提出,整合中央和地方各級涉農資金,對承擔耕地保護任務的農村集體經濟組織和農民進行獎補,并規范市縣間跨地區補充耕地的利益調節。《意見》還首次提出實行跨地區補充耕地的利益調節,允許國家重點扶貧地區補充耕地指標在省域范圍內調劑,指標調劑收入用于耕地保護、農業生產和農村經濟社會發展。同時,鼓勵通過產業轉移、支持基礎設施建設等多種方式,由占用耕地區域對這些重點扶貧區域進行對口扶持。通過利益調節機制,可以充分調動地方政府和市場主體保護耕地的主動性、能動性,促進保護耕地效率和效果的雙提升。

  “1”則是指改進耕地占補平衡管理,深化耕地保護改革創新。這位負責人說,改進占補平衡是增強耕地保護制度與經濟發展新常態適應性的重大舉措。耕地占補平衡政策是對工業化、城鎮化建設占用耕地不斷擴大的補救措施。據統計,1999~2015年,全國建設占用耕地5928萬畝,同期補充耕地6929萬畝,有效彌補了各類建設占用造成的耕地損失。同時,對節約集約用地的倒逼效果也逐步顯化,全國年均建設占用耕地規模,從1985~1996年的750萬畝左右,下降到1999~2015年的350萬畝左右。針對我國耕地后備資源在逐步減少,分布不均衡,占地需求和補地資源空間不匹配問題,《意見》在地方實踐基礎上,提出控占用、調方式、算大賬、差別化的重大改革思路。《意見》在堅守了法律底線的前提下,大膽探索,改革創新,解決了占補平衡政策中責任主體不清、資源錯配等現實問題,適應新的管理方式轉變,讓耕地保護政策更加切實可行,具有可操作性。

  (四)新局面:落實保障措施,譜寫耕地保護工作新篇章

  一分部署,九分落實。今年是責任落實年,我們將深刻領會《意見》的重要精神和內涵,正確把握《意見》的政策要點與核心,強化執行,才能切實落實耕地保護責任,開創耕地保護新局面。這位負責人告訴記者,《意見》對于新時期落實最嚴格的耕地保護制度,明確了一系列保障措施。

  第一,加快建立耕地保護共同責任機制。《意見》以中央文件的形式,首次提出建立黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動的共同責任機制,首次提出實行耕地保護黨政同責、對履職不力、監管不嚴、失職瀆職的,依紀依法追究黨政領導責任,首次提出耕地保護責任目標考核結果作為領導干部實績考核、生態文明建設目標評價考核的重要內容。三個首次,體現了中央對耕地保護責任目標落實的高度關注,凸顯責任落實在耕地保護整個環節中的關鍵作用。這要求地方各級政府責無旁貸地擔負起主體責任,將耕地保護擺在政府工作的重要位置,政府主要領導親自抓、負總責,分管領導直接抓、抓具體。《意見》涉及到土地管理、農業發展、城鄉統籌、生態建設和干部考核等多個方面,各地各有關部門應加強溝通,密切配合,形成強大工作合力,共同落實好耕地保護責任。

  第二,強化政策協同,發揮政策組合效應。《意見》構建了最嚴格的耕地保護政策框架體系,《意見》的落實,既離不開財政、稅收等相關制度的支撐,也需要土地管理相關政策的配套,更需要耕地保護具體措施的細化。下一步,要按照《意見》精神,推動相關法律法規修改完善,會同有關部門開展耕地質量保護與提升行動,推動耕作層土壤剝離再利用納入工程預算;有效盤活存量建設用地,倒逼非農建設不占或少占耕地,促進土地節約集約利用;加快耕地保護目標責任考核、耕地占補平衡國家統籌等具體辦法的起草和修訂,推動《意見》進一步細化落地。

  第三,加強督察執法,壓實耕地保護責任。加強土地督察,將省級政府履行耕地保護目標責任、健全耕地保護制度等情況納入土地督察的重點內容,督促地方政府落實耕地保護目標責任;嚴格土地執法,充分利用遙感監測、動態巡查、網絡信息、群眾舉報等手段,進一步完善國土資源立體執法監管體系,對耕地進行全天候、全覆蓋監管;要嚴肅查處問責,對各類涉及土地的違法違規行為,要敢于亮劍、動真碰硬,依法依規嚴肅處理,重大典型案件,要掛牌督辦和通報曝光,形成警示震懾作用。

  第四,調動各方力量,形成耕地保護合力。保護耕地離不開社會各方面的關心、理解和支持。對《意見》中耕地戰略定位、耕地保護豐富內涵、耕地保護多措并舉措施等內容做好宣傳解讀,對《意見》中強調的整合各級涉農資金對承擔耕地保護任務的農村集體經濟組織和農民進行獎補等激勵機制加大宣傳和引導,調動各方面保護耕地積極性,營造人人關心土地、人人保護耕地的良好氛圍。

 
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